黨的二十大報(bào)告提出，“實(shí)施城市更新行動”“打造宜居、韌性、智慧城市”，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，科學(xué)把握城市發(fā)展大勢，深刻洞察城市發(fā)展規(guī)律，就全面推動城市高質(zhì)量發(fā)展、扎實(shí)推進(jìn)中國式現(xiàn)代化、不斷滿足人民的美好生活需要作出的重大戰(zhàn)略部署。
中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》），明確了實(shí)施城市更新行動的總體要求、主要任務(wù)、支撐保障和組織實(shí)施等內(nèi)容，為持續(xù)推進(jìn)實(shí)施城市更新行動提供了方向指引，在推進(jìn)城市更新行動中應(yīng)重點(diǎn)把握好以下幾個方面。
一、深刻理解實(shí)施城市更新行動的重要意義
《意見》指出“大力實(shí)施城市更新，促進(jìn)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市”。城市更新是以新發(fā)展理念為引領(lǐng)推動城市高質(zhì)量發(fā)展的綜合性、系統(tǒng)性戰(zhàn)略舉措，為了貫徹落實(shí)好中央的決策部署，要深刻領(lǐng)會實(shí)施城市更新行動的豐富內(nèi)涵和重大意義。
第一，城市更新是順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的必然選擇。2024年我國常住人口城鎮(zhèn)化率已超過67%，進(jìn)入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，從國際經(jīng)驗(yàn)和城市發(fā)展規(guī)律來看，城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右是社會矛盾和問題集中凸顯的時(shí)期，這一時(shí)期英國、美國等許多國家都開展了城市更新工作。我國城市發(fā)展已進(jìn)入以存量為主的新階段，從解決“有沒有”轉(zhuǎn)向解決“好不好”問題，國家發(fā)展目標(biāo)、市場需求、百姓訴求等都發(fā)生變化，城市建設(shè)必須主動適應(yīng)這些變化，從關(guān)注增量、追求規(guī)模擴(kuò)張、拉大城市框架轉(zhuǎn)向關(guān)注存量、追求品質(zhì)提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
第二，新時(shí)期城市更新工作面臨很強(qiáng)的緊迫性。城市更新兼具社會和經(jīng)濟(jì)效益，既是民生工程，更是拉投資、擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長、促發(fā)展的重要抓手。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整、內(nèi)部需求不足等挑戰(zhàn)，城市更新是推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新引擎，通過對閑置土地與老舊建筑的盤活利用，激發(fā)城市經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)新產(chǎn)品、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式的應(yīng)用推廣，有利于拉動投資、提振消費(fèi)，并推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和科技創(chuàng)新發(fā)展。
第三，城市更新是回應(yīng)群眾關(guān)切和對美好生活需要的重要舉措。城市的核心是人，人們對于美好生活的需求日益增長，既有的需求標(biāo)準(zhǔn)在提高，新增的需求類型更豐富，但目前我國城市發(fā)展還存在不少短板弱項(xiàng)，比如城市風(fēng)險(xiǎn)隱患較多、設(shè)施體系還不夠健全等。要通過實(shí)施城市更新行動，解決好人民群眾最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題，著力補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，提升城市品質(zhì)和管理服務(wù)水平，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。
二、準(zhǔn)確把握實(shí)施城市更新行動的主要任務(wù)
《意見》提出“安全發(fā)展基礎(chǔ)更加牢固，服務(wù)效能不斷提高，人居環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)更加豐富，文化遺產(chǎn)有效保護(hù)，風(fēng)貌特色更加彰顯”等城市更新目標(biāo)，并明確了八項(xiàng)主要任務(wù)。總的來看，實(shí)施城市更新的首要之務(wù)在于筑牢城市安全可持續(xù)發(fā)展的基石，在此基礎(chǔ)上，一方面要回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，著力解決當(dāng)前面臨的突出問題，讓城市成為人民群眾美好生活的空間載體，另一方面要瞄準(zhǔn)中國式現(xiàn)代化目標(biāo)，持續(xù)激發(fā)城市潛力、提升城市活力、展現(xiàn)城市魅力、增強(qiáng)城市動力，并全面提升城市綜合競爭力。
第一，要守牢安全韌性和民生保障底線。近年來，城市燃?xì)獗ā⒊鞘小翱春！?、自建房倒塌等安全事件時(shí)有發(fā)生。《意見》提出“堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，防范應(yīng)對城市運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，全面提高城市韌性”。實(shí)施城市更新行動應(yīng)堅(jiān)持底線思維，加快消除城市安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，著力解決關(guān)系群眾切身利益的突出問題和民生短板，統(tǒng)籌推進(jìn)城市危舊房屋改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和民生領(lǐng)域公共服務(wù)設(shè)施補(bǔ)短板等任務(wù)。
第二，要滿足人民群眾對更美好生活的需要。《意見》要求“堅(jiān)持以人民為中心，全面踐行人民城市理念，建設(shè)好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)”。實(shí)施城市更新行動要積極回應(yīng)人民群眾的需求，一體推進(jìn)好房子、好小區(qū)、好社區(qū)和好城區(qū)建設(shè)，推動城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、完整社區(qū)建設(shè)、城市功能完善、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和歷史文化保護(hù)傳承等任務(wù)落地落實(shí)，改善人民群眾居住環(huán)境與生活質(zhì)量，提升公共服務(wù)水平和城市治理能力，讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。
第三，要推動城市活力提升與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。《意見》提出要讓城市“服務(wù)效能不斷提高”“經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)更加豐富”。實(shí)施城市更新行動要圍繞城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與提質(zhì)增效，積極推進(jìn)老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊火車站、低效樓宇、傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施等更新改造任務(wù)，推動建筑功能轉(zhuǎn)換和混合利用，完善設(shè)施設(shè)備、充分利用地下空間，植入新業(yè)態(tài)、新功能、新場景，為老舊區(qū)域注入新的活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級，形成以長期運(yùn)營、增值服務(wù)為支撐的發(fā)展新模式。2024年以來，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會同中國國家鐵路集團(tuán)有限公司組織開展老舊火車站及周邊街區(qū)更新改造試點(diǎn)工作，在火車站與周邊區(qū)域的交通功能與城市功能整合、管理運(yùn)營協(xié)調(diào)、空間肌理融合等方面取得積極成效。
三、科學(xué)運(yùn)用實(shí)施城市更新行動的策略方法
《意見》要求“尊重城市發(fā)展規(guī)律，樹立全周期管理意識，不斷增強(qiáng)城市的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性”。實(shí)施城市更新行動要堅(jiān)持城市更新的基本原則，講究科學(xué)的策略方法，發(fā)揮好技術(shù)支撐作用，確保更新工作合理高效開展。
第一，把握好《意見》提出的實(shí)施城市更新行動的基本原則?！兑庖姟诽岢鲆獔?jiān)持實(shí)施城市更新行動的六項(xiàng)原則要求，可以概括為三個方面。一是堅(jiān)持以人民為中心，切實(shí)解決人民群眾急難愁盼問題，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要；二是堅(jiān)持系統(tǒng)整體觀念，把城市當(dāng)作有機(jī)生命體，加強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施支撐作用，統(tǒng)籌好發(fā)展與安全、保護(hù)與利用；三是堅(jiān)持因地制宜，不脫離實(shí)際、急功近利，要實(shí)事求是、精準(zhǔn)施策、盡力而為、量力而行，有力有序推進(jìn)更新任務(wù)。
第二，建立城市體檢和城市更新一體化推進(jìn)機(jī)制?！兑庖姟诽岢鲆皠?chuàng)新完善以需求為導(dǎo)向、以項(xiàng)目為牽引的城市更新體制機(jī)制。全面開展城市體檢評估，建立發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、評估效果、鞏固提升的工作路徑”。實(shí)施城市更新行動要加強(qiáng)體檢與更新工作銜接，堅(jiān)持“先體檢、后更新”“無體檢、不更新”，全方位摸清城市問題短板，面向發(fā)展導(dǎo)向識別更新潛力地區(qū)，將體檢結(jié)果轉(zhuǎn)化為城市更新任務(wù)計(jì)劃，推進(jìn)更新項(xiàng)目有序?qū)嵤┡c長效運(yùn)營，并通過工作成效定期監(jiān)測評估促進(jìn)工作路徑的不斷優(yōu)化完善。
第三，建立面向?qū)嵤┑某鞘懈聦ｍ?xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)體系?！兑庖姟访鞔_要“制定實(shí)施城市更新專項(xiàng)規(guī)劃”“強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)對城市更新項(xiàng)目實(shí)施的引導(dǎo)作用”。在實(shí)施城市更新行動中應(yīng)加強(qiáng)技術(shù)支撐，發(fā)揮規(guī)劃設(shè)計(jì)統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，構(gòu)建從專項(xiàng)規(guī)劃、片區(qū)策劃，到項(xiàng)目實(shí)施方案的分層次規(guī)劃設(shè)計(jì)體系，突出多元參與、運(yùn)營前置、精細(xì)化設(shè)計(jì)引導(dǎo)等一系列新需求新要求，適應(yīng)新時(shí)期城市更新工作的需要。
四、鼓勵各方力量共同推進(jìn)城市更新的改革創(chuàng)新
《意見》強(qiáng)調(diào)要“支持地方因地制宜進(jìn)行探索創(chuàng)新，建立健全可持續(xù)的城市更新機(jī)制”。實(shí)施城市更新行動要堅(jiān)持守正創(chuàng)新，抓改革、促發(fā)展，上下聯(lián)動、部門協(xié)同，全面深化城市“規(guī)建治”改革以適應(yīng)城市更新“投運(yùn)維”的需要，各地應(yīng)積極探索適合自身的城市更新路徑，努力構(gòu)建政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的可持續(xù)的城市更新模式與政策法規(guī)體系。
第一，鼓勵地方積極主動推進(jìn)制度改革創(chuàng)新。《意見》提出“加快推進(jìn)城市更新相關(guān)立法工作，健全城市規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營治理和房屋管理法律法規(guī)”“完善適用于城市更新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”等要求。中央確定更新大方向后，地方是更新實(shí)施責(zé)任主體，落實(shí)深化改革要求，激發(fā)地方政府能動性，要給予適當(dāng)?shù)摹八山墶焙汀霸囧e”空間，鼓勵各地結(jié)合實(shí)際需求積極探索創(chuàng)新，通過改革破解制度政策性障礙，建立一整套適用于城市更新的制度政策體系。如北京、上海、臺州等地出臺城市更新條例，對破解障礙、推動城市更新發(fā)揮了很好作用。
第二，加強(qiáng)多部門協(xié)同的工作推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新?！兑庖姟分赋觥白》砍青l(xiāng)建設(shè)部要發(fā)揮牽頭作用，會同相關(guān)部門加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)和協(xié)調(diào)支持，完善制度政策”。實(shí)施城市更新行動要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，在黨中央集中領(lǐng)導(dǎo)下，完善部門分工協(xié)作機(jī)制，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門要發(fā)揮牽頭作用，與發(fā)改、財(cái)政、自然資源、金融監(jiān)管等部門齊心協(xié)力，各部門形成政策合力，共同推進(jìn)關(guān)鍵政策機(jī)制突破創(chuàng)新，促進(jìn)資金、土地等各類要素資源按市場規(guī)律和國家發(fā)展需求優(yōu)化配置，為城市更新高效高質(zhì)實(shí)施提供體制機(jī)制保障。
第三，構(gòu)建多元主體參與機(jī)制，探索可持續(xù)城市更新的模式創(chuàng)新?！兑庖姟芬蟆敖⒄龑?dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式”。實(shí)施城市更新行動應(yīng)充分調(diào)動政府、企業(yè)、產(chǎn)權(quán)人、公眾等多元主體參與城市更新的積極性，推動有效市場與有為政府更好結(jié)合，建立健全城市更新協(xié)商機(jī)制和利益分享機(jī)制，強(qiáng)化“人地物、責(zé)權(quán)利”等對應(yīng)，平衡多元利益訴求，支持多領(lǐng)域?qū)I(yè)力量和服務(wù)機(jī)構(gòu)參與更新，實(shí)現(xiàn)共謀、共建、共治、共享。如蘇州十全街綜合更新項(xiàng)目，通過舉辦社情民意日活動、居民商戶座談會等形式讓市民全過程參與更新決策，并鼓勵店家自主設(shè)計(jì)店面、自發(fā)改造，凝聚多方合力，實(shí)現(xiàn)共贏共享。
總之，我國新時(shí)期實(shí)施城市更新行動是保障民生、拉動投資、促進(jìn)消費(fèi)、提升治理、助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略性舉措。應(yīng)抓住《意見》印發(fā)契機(jī)，凝聚各方力量，推進(jìn)城市更新行動各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)落細(xì)，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展，描繪好中國式現(xiàn)代化的城市篇章。
摘自 《中國建設(shè)報(bào)》 2025.05.19 中國城市規(guī)劃學(xué)會理事長、全國工程勘察設(shè)計(jì)大師、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部原總經(jīng)濟(jì)師 楊保軍
