文/陳昊星
剛剛過(guò)去的7月份，中國(guó)城市工作密集迎來(lái)多輪重要部署，其中城市更新成為高頻詞。
例如，中央城市工作會(huì)議指出，城市更新被明確為今后一個(gè)時(shí)期城市工作的重要抓手；住建部印發(fā)了《城市更新規(guī)劃編制導(dǎo)則》，城市更新工作不斷由理念引領(lǐng)向系統(tǒng)實(shí)踐深化；中央政治局會(huì)議30日提出，要高質(zhì)量開(kāi)展城市更新。
在城市工作邁入新階段、迎來(lái)新要求的背景下，城市更新這一“抓手”該抓哪些重要環(huán)節(jié)、又該如何精準(zhǔn)發(fā)力？
從單點(diǎn)改造到整體更新
當(dāng)下，城市更新成為提升城市品質(zhì)、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。
中新社國(guó)是直通車(chē)實(shí)地走訪多地發(fā)現(xiàn)，各地結(jié)合實(shí)際情況，積極探索多樣化的更新路徑，逐步實(shí)現(xiàn)了從單點(diǎn)改造向整體更新的轉(zhuǎn)變。
江蘇無(wú)錫的火車(chē)站南廣場(chǎng)項(xiàng)目通過(guò)系統(tǒng)梳理與科學(xué)規(guī)劃，優(yōu)化地面與地下通行系統(tǒng)；安徽合肥的駱崗中央公園項(xiàng)目充分利用既有建筑，引入新業(yè)態(tài)，完善景觀配套，實(shí)現(xiàn)了從單一園林綠化空間向復(fù)合型城市功能區(qū)的升級(jí)等。
受城市體量和財(cái)政資源所限，一些中小城市選擇以“微更新”的方式推進(jìn)城市發(fā)展。例如，安徽馬鞍山布局“微更新”，打造了115個(gè)口袋公園，形成了“馬小白”品牌，讓市民享受“推窗見(jiàn)綠、出門(mén)入園”的美好生活。
中國(guó)城市發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢(xún)有限公司首席規(guī)劃師楊一帆接受中新社國(guó)是直通車(chē)采訪時(shí)表示，未來(lái)城市更新的內(nèi)涵不再局限于項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)，而是應(yīng)通過(guò)“規(guī)劃統(tǒng)籌+系統(tǒng)實(shí)施”構(gòu)建全過(guò)程、全要素、全空間的系統(tǒng)化更新體系。特別是在《城市更新規(guī)劃編制導(dǎo)則》出臺(tái)后，城市更新應(yīng)以“專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃—片區(qū)策劃—項(xiàng)目實(shí)施方案”為引領(lǐng)，形成完整的規(guī)劃實(shí)施閉環(huán)。
在他看來(lái)，當(dāng)前一些城市的更新工作仍以地塊為單位，呈現(xiàn)出碎片化、系統(tǒng)性不足的問(wèn)題。下一階段要增強(qiáng)系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，通過(guò)建立覆蓋城市層面、片區(qū)層面和項(xiàng)目層面的更新規(guī)劃體系，落實(shí)“先體檢、后更新”的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從老舊樓宇、老舊小區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施等地塊內(nèi)更新和單系統(tǒng)更新，向整體城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、公共服務(wù)完善和空間品質(zhì)提升的系統(tǒng)更新轉(zhuǎn)變。
重點(diǎn)在盤(pán)活存量資源
“十四五”期間，各地通過(guò)城市更新推動(dòng)老舊小區(qū)改造、完善基礎(chǔ)設(shè)施、提升公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)了從修舊補(bǔ)缺向提質(zhì)增效的轉(zhuǎn)變。
住建部數(shù)據(jù)顯示，從2019年中央部署實(shí)施城市更新以來(lái)，全國(guó)已累計(jì)開(kāi)工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)近28萬(wàn)個(gè)，惠及1.2億群眾。自2022年以來(lái)，全國(guó)每年實(shí)施的城市更新項(xiàng)目數(shù)量持續(xù)保持在6萬(wàn)個(gè)以上，累計(jì)投資總額已達(dá)萬(wàn)億級(jí)別。
2025年，住建部等部門(mén)聚焦城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造收官、城中村改造擴(kuò)圍及社區(qū)服務(wù)功能補(bǔ)短板三大任務(wù)，著力推動(dòng)城市更新重點(diǎn)領(lǐng)域取得新突破。
展望未來(lái)，城市更新將持續(xù)釋放強(qiáng)勁發(fā)展?jié)摿?，展現(xiàn)出廣闊的市場(chǎng)空間。根據(jù)東吳證券測(cè)算，“十五五”期間城市更新有望實(shí)現(xiàn)總投資約4.48萬(wàn)億元，平均每年將投入接近9000億元，
中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市更新分院院長(zhǎng)范嗣斌接受中新社國(guó)是直通車(chē)采訪時(shí)表示，未來(lái)的城市更新工作重點(diǎn)上要關(guān)注存量資源挖潛，培育新的增長(zhǎng)動(dòng)能。
他指出，在保障城市運(yùn)行安全、改善居民生活條件的基礎(chǔ)上，要特別關(guān)注存量資源的再利用，如已有的產(chǎn)業(yè)空間、歷史文化街區(qū)、公共場(chǎng)所、基礎(chǔ)設(shè)施等。通過(guò)文化保護(hù)、智慧化改造、空間優(yōu)化、功能復(fù)合、共享開(kāi)放、場(chǎng)景營(yíng)造等方式，提升這些資源的價(jià)值。
同時(shí)，還要完善相關(guān)政策機(jī)制，將資源潛力有效轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，助力城市功能升級(jí)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，持續(xù)增強(qiáng)城市的活力與動(dòng)力。
難點(diǎn)在吸引社會(huì)資本
2024年，全國(guó)共實(shí)施城市更新項(xiàng)目6萬(wàn)余個(gè)，完成投資約2.9萬(wàn)億元。中研普華產(chǎn)業(yè)研究院報(bào)告預(yù)計(jì)，2025年我國(guó)城市更新市場(chǎng)規(guī)模將突破8.6萬(wàn)億元，到2030年有望邁入10萬(wàn)億元級(jí)別，成為超級(jí)市場(chǎng)。
但多位專(zhuān)家也指出，未來(lái)城市更新面臨的主要挑戰(zhàn)仍在于資金籌措。相比依賴(lài)土地出讓實(shí)現(xiàn)快速回收的傳統(tǒng)模式，城市更新項(xiàng)目回報(bào)周期較長(zhǎng)，通常需要8至10年才能收回成本。如果僅依靠政府和國(guó)有企業(yè)的投入，財(cái)力終究有限，因此城市更新的可持續(xù)推進(jìn)，離不開(kāi)社會(huì)資本的深度參與。
楊一帆表示，破解社會(huì)資本“不愿投、不能投”的問(wèn)題，關(guān)鍵在于建立城市更新的底層經(jīng)濟(jì)邏輯與正向激勵(lì)機(jī)制。比如，可以通過(guò)空間再利用釋放潛在價(jià)值，創(chuàng)造新的社會(huì)服務(wù)與產(chǎn)品，并通過(guò)公平的機(jī)制將收益合理分配給參與各方，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的良性循環(huán)。
他以老舊小區(qū)加裝電梯為例指出，即使是小范圍的改善，對(duì)于六十幾平米的戶(hù)型，適度增加幾平方米公用甚至使用面積并明確產(chǎn)權(quán)，也能帶來(lái)資產(chǎn)升值，從而激發(fā)居民主動(dòng)參與更新的積極性。這些在符合新的城市更新標(biāo)準(zhǔn)前提下的“微增容”，并不增加人口，不對(duì)公共服務(wù)造成壓力，應(yīng)歸為居住條件改善。在社區(qū)層面，這種基于產(chǎn)權(quán)保障的機(jī)制改革，將會(huì)釋放社會(huì)主體、居民出資參與城市更新的巨大動(dòng)能。
楊一帆認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)這一邏輯，核心在于完善資產(chǎn)確權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)登記制度。通過(guò)落實(shí)“地上—地下—地表”空間使用權(quán)的分層確權(quán)，既能增強(qiáng)自然人和法人對(duì)更新空間的產(chǎn)權(quán)信心，也為資產(chǎn)活化、作價(jià)入股、估值授信、抵押融資等金融操作提供基礎(chǔ)，從而有效撬動(dòng)社會(huì)資本投入城市更新領(lǐng)域。
